目前，我國對于巨災(zāi)的應(yīng)對，形成了政府主導(dǎo)全社會參與的有效治理模式，特別是發(fā)揮了集中資源辦大事的社會制度優(yōu)勢，較好解決了災(zāi)害應(yīng)急與恢復(fù)重建中的主要挑戰(zhàn)

有條件的地方積極探索巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的稅收政策，繼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之后，積極探索巨災(zāi)基金的稅收減免，用于解決政府財(cái)政資金使用效率考核難題，以及巨災(zāi)基金規(guī)模不足、巨災(zāi)賠付能力不足帶來的挑戰(zhàn)

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害呈現(xiàn)出五大特點(diǎn)。一是災(zāi)害種類多，有著除正在噴發(fā)火山外的幾乎所有自然災(zāi)害種類；二是分布地域廣，70%以上城市、50%以上人口分布在地震、地質(zhì)、氣象、洪澇、海洋等災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；三是發(fā)生頻率高，重特大臺風(fēng)、洪澇災(zāi)害時有發(fā)生，我國大陸地震占全球陸地破壞性地震的1/3；四是災(zāi)害損失重，2000年以來，年均因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失超3000億元；五是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高，城市高風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村不設(shè)防的現(xiàn)象普遍。

此外，我國自然災(zāi)害還有一個鮮明特點(diǎn)，就是巨災(zāi)事件較多。所謂巨災(zāi)，一般是指災(zāi)害致災(zāi)強(qiáng)度大、人員傷亡高、經(jīng)濟(jì)損失大、間接影響面廣的重特大的自然災(zāi)害。巨災(zāi)事件的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理，無論是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各個環(huán)節(jié)，還是災(zāi)后恢復(fù)重建，短時間內(nèi)所需要投入和消耗的資源力量，都超出了受災(zāi)地區(qū)的上限，需要其他地區(qū)、國家層面乃至國際的支持。比如1998年的大洪水、2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害、2008年的汶川大地震、2014年的威馬遜臺風(fēng)等，都是具有顯著巨災(zāi)特征的災(zāi)害事件。

由于巨災(zāi)事件高強(qiáng)度的特點(diǎn)，一旦發(fā)生很容易成為超設(shè)防災(zāi)害事件。目前，我國對于巨災(zāi)的應(yīng)對，形成了政府主導(dǎo)全社會參與的有效治理模式，特別是發(fā)揮了集中資源辦大事的社會制度優(yōu)勢，較好解決了災(zāi)害應(yīng)急與恢復(fù)重建中的主要挑戰(zhàn)。具體的措施以政府救助、社會捐助、災(zāi)民自救等方式為主。巨災(zāi)發(fā)生后，政府救助資金來源除地方財(cái)政資金外，缺口部分主要通過中央財(cái)政資金以轉(zhuǎn)移支付形式補(bǔ)充，汶川大地震發(fā)生后，還通過對口幫扶方式解決恢復(fù)重建資金壓力。可以看出，巨災(zāi)事件會對國家和地區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行造成一定程度的影響。

巨災(zāi)保險(xiǎn)是分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要金融手段。國際自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失中，保險(xiǎn)業(yè)賠付作為“社會穩(wěn)定器”在減輕巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)方面作用顯著。目前不少國家已建立較為成熟的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，較好實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。目前主要模式有政府主導(dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作、政府與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合等。美國采取政府主導(dǎo)非營利巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，如聯(lián)邦政府主導(dǎo)的全國洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目，佛羅里達(dá)州主導(dǎo)的颶風(fēng)巨災(zāi)基金等。英國主要為商業(yè)保險(xiǎn)公司直接獨(dú)立經(jīng)營，政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但投入資金提高設(shè)防能力降低風(fēng)險(xiǎn)，使得私人保險(xiǎn)公司愿意承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)。日本通過政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作建立地震保險(xiǎn)體系，家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)先由商業(yè)保險(xiǎn)公司承保，然后再分給地震再保險(xiǎn)公司，該公司除自留一部分外，按各保險(xiǎn)公司承保的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的市場份額回分給各保險(xiǎn)公司，超出再保險(xiǎn)公司承保與直接承保限額的部分由國家承擔(dān)最終賠償責(zé)任。發(fā)展中國家中，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金通過成立區(qū)域性巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體，將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對弱的個體國家集合，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散和共擔(dān)。

我國在巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域已經(jīng)取得了長足的進(jìn)展。2008年汶川地震后，國家在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》等文件中先后提到“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。2015年中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體在北京正式成立，現(xiàn)在已有45家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司參與其中；2016年，原保監(jiān)會和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》，加快了巨災(zāi)保險(xiǎn)從單一保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)向系統(tǒng)性制度建立的轉(zhuǎn)變速度。目前我國已在寧波、深圳、廣東、四川和云南等地開展了不同模式的巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，各地巨災(zāi)保險(xiǎn)方案中，對地震、臺風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)種都進(jìn)行了有效探索。

全球保險(xiǎn)業(yè)賠付的災(zāi)害損失占經(jīng)濟(jì)損失的40%左右，北美更是高達(dá)60%，而我國的自然災(zāi)害損失的保險(xiǎn)賠付比例僅為10%左右，巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋面和保障水平不足的問題仍然十分突出。雖然隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的開展，地方政府、相關(guān)部門以及社會公眾對巨災(zāi)保險(xiǎn)已經(jīng)有了一定的了解，相較于多年前，我國近年的巨災(zāi)險(xiǎn)賠付比例已經(jīng)有較大幅度的上升，但是和一些較早建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國家相比，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的深度和密度仍亟待提高。保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐上，保險(xiǎn)市場發(fā)展不足，能承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，再保險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足，風(fēng)險(xiǎn)分散能力弱。巨災(zāi)歷史數(shù)據(jù)及巨災(zāi)模型算法研究較多，市場上公開透明可監(jiān)管的巨災(zāi)模型欠缺，基本處于黑箱狀態(tài)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及具體要求尚未建立。普通公眾對于災(zāi)害保險(xiǎn)了解有限，投保意愿普遍不足。積極探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，對于我國社會經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，可以優(yōu)化財(cái)政投入，減輕國家財(cái)政壓力，提高政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；另一方面，可以發(fā)揮保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢，減少政府的行政管理成本，保證市場配置效率，豐富和完善災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全覆蓋的災(zāi)害管理體系，增強(qiáng)全社會的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展，還需要大力探索與積極試點(diǎn)。一是自然災(zāi)害管理中踐行“兩個堅(jiān)持、三個轉(zhuǎn)變”，特別是積極發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)在“從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”中的重要作用，形成政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的機(jī)制、體制與模式，從而完善各級政府的自然災(zāi)害應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)治理模式。二是地方政府積極探索巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的財(cái)政政策，分析政府救助資金與政府購買巨災(zāi)保險(xiǎn)投入在資金利用效益、利用效率及公平公正方面的特點(diǎn)，逐步探索提高財(cái)政資金用于巨災(zāi)保險(xiǎn)的比例。三是有條件的地方積極探索巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的稅收政策，繼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之后，積極探索巨災(zāi)基金的稅收減免，用于解決政府財(cái)政資金使用效率考核難題，以及巨災(zāi)基金規(guī)模不足、巨災(zāi)賠付能力不足帶來的挑戰(zhàn)。四是建立巨災(zāi)保險(xiǎn)技術(shù)體系及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵國內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)科技公司及保險(xiǎn)企業(yè)積極投入巨災(zāi)數(shù)據(jù)庫及巨災(zāi)模型研究與服務(wù)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適時建立巨災(zāi)模型技術(shù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，培育有序的巨災(zāi)技術(shù)服務(wù)競合生態(tài)系統(tǒng)，最終在我國形成開放、透明、可監(jiān)管的巨災(zāi)模型與保險(xiǎn)技術(shù)體系。五是在前期地震巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)前可著重在沿海省份開展臺風(fēng)災(zāi)害巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)試點(diǎn)。例如在具有“臺風(fēng)走廊”之稱的海南省，面向政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)治理方式的轉(zhuǎn)變與完善，充分利用海南自由貿(mào)易港建設(shè)的機(jī)遇，在省級層面開展臺風(fēng)巨災(zāi)基金、臺風(fēng)巨災(zāi)模型、臺風(fēng)巨災(zāi)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、巨災(zāi)產(chǎn)品落地運(yùn)行等全方位探索，并且適時推動巨災(zāi)保險(xiǎn)條例的制定。

（作者系北京師范大學(xué) 應(yīng)急管理部—教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院教授）

關(guān)鍵詞： 大力 探索 積極 試點(diǎn)